Transportation Services
Better Dissemination and Oversight of DOT's Guidance Could Lead to Improved Access for Limited English-Proficient Populations (Spanish Version) Gao ID: GAO-06-185 November 2, 2005More than 10 million people in the United States are of limited English proficiency (LEP), in that they do not speak English at all or do not speak English well. These persons tend to rely on public transit more than English speakers. Executive Order 13166 directs federal agencies to develop guidance for their grantees on making their services accessible to LEP persons. The Department of Transportation (DOT) issued its guidance in 2001, with revised guidance pending issuance. This report reviews (1) the language access services transit agencies and metropolitan planning organizations have provided, and the effects and costs of these services; (2) how DOT assists its grantees in providing language access services; and (3) how DOT monitors its grantees' provision of these services.
Transit agencies and metropolitan planning organizations provide a variety of language access services, predominantly in Spanish, but the effects and costs of these services are largely unknown. Types of services provided included, among other things, translated brochures and signs; multilingual telephone lines; bilingual drivers; and interpreters at public meetings. However, few agencies we visited had conducted an assessment of the language needs in their service areas, or had conducted an evaluation of their language access efforts. As a result, it is unclear whether agencies' efforts are comprehensive enough to meet the needs of LEP persons, and community groups in the areas we visited saw important gaps in agencies' services. In addition, although those costs are largely unknown, several agencies saw providing language access as a cost of doing business, not as an additional cost. However, if efforts were to be expanded to include additional services or languages, agency officials told us that costs could become prohibitive. DOT assists grantees in providing language access through its guidance and other activities, but DOT has made limited efforts to ensure that grantees are aware of the available assistance, which was not often accessed by the agencies we visited. This assistance includes DOT's guidance--which provides a five-step framework for how to provide meaningful language access--as well as workshops and peer-exchange programs that include language access practices, and training courses that touch on language issues. DOT also participates in a federal LEP clearinghouse, www.lep.gov. However, few agencies we visited had accessed these resources. Several local officials stated that easily accessible training and assistance specific to language access and examples of how to implement DOT's guidance could help them more effectively provide access to LEP populations. Transit agencies' and metropolitan planning organizations' provision of language access services are monitored through in-depth civil rights compliance reviews and two broader reviews--triennial reviews of transit agencies and planning certification reviews. However, these reviews do not have consistent criteria for determining whether an agency is deficient in providing such services. Furthermore, these reviews do not fully reflect Executive Order 13166 or DOT's guidance. Without thorough and consistent monitoring that takes into account the guidance, local agencies' language access activities will likely remain varied and inconsistent.
GAO-06-185, Transportation Services: Better Dissemination and Oversight of DOT's Guidance Could Lead to Improved Access for Limited English-Proficient Populations (Spanish Version)
This is the accessible text file for GAO report number GAO-06-185
entitled 'Servicios de Transporte: El Mejoramiento de la Difusión y
Supervisión de la Guía del DOT Podría Redundar en un Mejor Acceso para
las Personas con Conocimientos Limitados de Inglés' which was released
on November 2, 2005.
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Tribunal de Cuentas del Gobierno de los Estados Unidos:
GAO:
Resumen del informe en español:
Noviembre 2005:
Servicios de Transporte:
El Mejoramiento de la Difusión y Supervisión de la Guía del DOT Podría
Redundar en un Mejor Acceso para las Personas con Conocimientos
Limitados de Inglés:
GAO-06-185:
2 de noviembre de 2005:
Honorable Paul S. Sarbanes:
Miembro de más alto nivel de la minoría:
Comité de Banca, Vivienda y Asuntos Urbanos:
Senado de los Estados Unidos:
Estimado Senador Sarbanes:
Los Estados Unidos tienen una población sumamente diversa en la que
están representadas las culturas de todo el mundo. El inglés no es el
idioma principal de muchas de las personas que viven aquí, y un número
considerable de ellas tienen muy poco o ningún conocimiento del inglés.
Según el Censo de los Estados Unidos del año 2000, más de 10 millones
de habitantes dijeron que no hablaban bien el inglés o que no lo
hablaban en absoluto. Estas personas con conocimientos limitados del
inglés, al igual que los que sí lo dominan, tal vez dependan de una
amplia gama de servicios prestados por el gobierno, entre ellos, el
transporte público. Para muchas personas con conocimientos limitados
del idioma, el transporte público es el medio principal que utilizan
para trasladarse de un sitio a otro. Según el Censo del 2000, más del
11% de las personas con conocimientos limitados del inglés, de 16 años
o más, dijeron que el transporte público es su principal medio para
llegar al trabajo, en comparación con cerca del 4% de los que hablan
inglés. Si bien la población de personas que no hablan bien el inglés
tiende a ser más numerosa en los condados de estados fronterizos y
costeros, el mayor aumento de estas poblaciones está ocurriendo en los
estados centro-occidentales y del sur del país. Entre quienes tienen
conocimientos limitados de inglés, el español es el idioma más hablado,
seguido del chino (cantonés o mandarín), vietnamita y coreano.
El Título VI de la Ley de Derechos Civiles de 1964[Footnote 1] prohíbe
la discriminación por razón de raza, color o país de origen de las
personas que reciben ayuda financiera federal. La finalidad del Decreto
Ejecutivo 13166[Footnote 2] es la de aclarar las responsabilidades de
las entidades federales y de los beneficiarios de sus subvenciones, de
conformidad con el Título VI, en cuanto a poner sus programas y
actividades al alcance de las poblaciones con conocimientos limitados
de inglés, y exige a dichas entidades que emitan directrices para los
beneficiarios de su financiamiento. El Departamento del Transporte
(DOT, por sus siglas en inglés) emitió su guía en 2001; en ella se
abordan las estrategias para prestar servicios a las personas con
conocimientos limitados de inglés. Esta guía, si bien estaba en vigor
para los subvencionados desde 2001, fue objeto de modificación por
parte del DOT después de recibir y considerar los comentarios del
público. La guía modificada fue aprobada por el Departamento de
Justicia (DOJ, por sus siglas en inglés) el 25 de agosto de 2005, y el
DOT está preparando su publicación y divulgación.
Las organizaciones defensoras y otras han expresado sus inquietudes
acerca del grado en que se está poniendo en práctica la guía del DOT
para beneficiarios del financiamiento. Una carencia de aptitudes para
comunicarse en inglés podría impedir a muchas personas la utilización
plena de los servicios de transporte público, así como su verdadera
participación en el proceso de planificación del transporte. La
incapacidad para tener acceso adecuado a los servicios de transporte
público puede, a su vez, acarrear consecuencias negativas para las
personas que no dominan el inglés, incluida una reducción en las
oportunidades de empleo y mayores dificultades para tener acceso a
otros servicios necesarios. En consideración de estos problemas, este
informe aborda: 1) los tipos de servicios de acceso al idioma que los
organismos de tránsito y las organizaciones metropolitanas de
planificación (MPO, por sus siglas en inglés) han prestado en su zona
de servicios, y los efectos y costos de estos servicios; 2) la forma en
que el DOT y su administración modal ayuda a los subvencionados para
que presten servicios de acceso al idioma destinados a las personas con
conocimientos limitados del inglés; y 3) cómo supervisan el DOT y las
administraciones modales responsables la prestación de servicios de
acceso al idioma para las personas con conocimientos limitados del
inglés por parte de los subvencionados.
Antecedentes:
El Título VI de la Ley de Derechos Civiles de 1964 dispone que ninguna
persona "por razones de raza, color o país de origen, será excluida de
la participación, se le negarán los beneficios, ni estará sujeta a
discriminación en ningún programa o actividad que reciba ayuda
financiera del gobierno federal"[Footnote 3], e invita a los organismos
federales a aplicar la ley mediante la emisión de normas, reglamentos u
órdenes.[Footnote 4] En sus intentos por aplicar la ley, el DOJ ha
emitido reglamentos que prohíben un efecto injustificado y desigual por
causa del país de origen.[Footnote 5] El 11 de agosto de 2000, el
Presidente Clinton emitió el Decreto Ejecutivo 13166 destinado a
mejorar el acceso a las actividades y los programas dirigidos y
asistidos por el gobierno federal para las personas que, como resultado
de su país de origen, tienen conocimientos limitados del
inglés.[Footnote 6] El Decreto exige que cada organismo federal que
suministra ayuda financiera prepare directrices adaptadas especialmente
a sus subvencionados. Las directrices de cada entidad serán examinadas
y aprobadas por el DOJ antes de ser emitidas.
El DOJ emitió una guía en 2000 que establece los principios generales
que deben aplicar los organismos federales para garantizar que sus
programas y actividades brinden acceso razonable a las personas con
conocimientos limitados de inglés y, por ende, no hagan discriminación
alguna sobre la base del país de origen. La guía del DOJ explica que,
con respecto a los programas y actividades que reciben ayuda federal,
el Decreto Ejecutivo 13166 "no crea nuevas obligaciones, sino más bien,
aclara las responsabilidades del Título VI vigente". Aunque el Título
VI y sus reglamentaciones de ejecución exigen que los subvencionados
tomen medidas razonables para asegurar un acceso relevante de las
personas que no dominan el inglés, la guía de los organismos federales
que se refiere a estas personas reconoce que cada situación tiene
hechos específicos y que no tendría sentido que la guía estipulara
fórmulas específicas para cumplir con el Título VI. Más bien, el
propósito de la guía de los organismos federales es dar a los
subvencionados un marco de referencia para evaluar sus obligaciones de
acuerdo con el Título VI, a la vez que se mantiene la flexibilidad para
que los subvencionados puedan determinar la mejor forma de cumplir con
esas obligaciones. La guía del DOJ estableció un análisis de cuatro
factores para ayudar a determinar la amplitud de las obligaciones de un
beneficiario del financiamiento de prestar servicios a las personas con
dominio limitado del inglés. Los cuatro factores son: 1) número o
proporción de personas con conocimientos limitados del idioma inglés
que tienen derecho a recibir servicios o que probablemente estarán en
contacto con el programa o el beneficiario de los fondos; 2) frecuencia
con que las personas con conocimientos limitados del idioma inglés
están en contacto con el programa; 3) la naturaleza e importancia del
programa, actividad o servicio prestado por el subvencionado para la
vida de la gente; y 4) los recursos que están al alcance del
beneficiario y sus costos.
El DOT emitió su guía en 2001. Esta guía, en general, era coherente con
la guía del DOJ, pero incluía tres factores complementarios, así como
los cuatro factores indicados más arriba, lo que sugiere que los
beneficiarios de fondos deben considerar también: 1) el nivel de
servicios prestados a la gente que domina totalmente el inglés; 2) si
se está excluyendo de los servicios a las personas con conocimientos
limitados del idioma inglés, o si reciben un nivel más bajo de
servicios; y 3) si la entidad puede justificar debidamente alguna
restricción, si la hubiere, a los servicios especiales del idioma.
Sobre la base de las observaciones recibidas del público, el DOT
modificó su guía, y la misma fue aprobada por el DOJ el 25 de agosto de
2005. Actualmente, el DOT está preparando la publicación y divulgación
de su guía modificada.
Además de describir los factores que un beneficiario de fondos debería
considerar al evaluar sus obligaciones de prestar servicios a las
personas que no dominan el inglés, la guía del DOT describe varios
componentes clave para que un programa de acceso al idioma sea eficaz;
asimismo, estipula que los subvencionados deben: 1) efectuar una
evaluación de los grupos de idioma que se hablan en su zona de servicio
y las necesidades en cuanto al idioma; 2) formular y ejecutar planes
escritos que presenten estrategias para asegurar el acceso al idioma;
3) informar al personal del plan de acceso para las personas que no
dominan el inglés, capacitarlos y darles las herramientas necesarias
para ejecutar el plan; 4) garantizar que los servicios de acceso al
idioma se presten en realidad de manera coherente y que las poblaciones
que no dominan el inglés conozcan esos servicios; y 5) formular
programas de supervisión que permitan a los subvencionados evaluar el
éxito de sus programas de acceso para esas personas, así como
determinar las modificaciones necesarias.
A varias oficinas del DOT, en especial a la Oficina de Derechos Civiles
de la Administración Federal de Tránsito (FTA, por sus siglas en
inglés), les incumbe la responsabilidad de garantizar que las empresas
de transporte y los organismos de planificación del transporte que
reciben fondos del DOT acaten el Título VI; además, tienen a cargo la
vigilancia y la supervisión de sus actividades de acceso al idioma.
Resumen de los resultados:
Las entidades de tránsito y las MPO ofrecían una variedad de tipos y
niveles de servicios de acceso al idioma, principalmente en español,
pero los efectos y costos de éstos se desconocen en gran medida; sin
embargo, actualmente la carga de los costos de dichos servicios no
parece significativa. Entre los tipos de acceso al idioma que ofrecían
estas entidades se incluía una amplia gama de estrategias de
comunicación, como señalización y folletos informativos traducidos,
servicios telefónicos en varios idiomas, sitios web traducidos,
conductores y personal bilingües de servicio al cliente, anuncios
grabados traducidos, y disponibilidad de intérpretes en las reuniones
públicas y comunitarias. Casi todos los organismos de tránsito y las
MPO que visitamos suministran algunos documentos y servicios en por lo
menos un idioma distinto del inglés, usualmente el español, aunque
algunos de ellos ofrecen mucho material o servicios en otros idiomas,
en forma periódica. Por ejemplo, aunque la mayoría de las entidades de
tránsito que visitamos tenían por lo menos operadores que hablan
español para atender sus líneas de información telefónica, sólo 7 de
ellas utilizaban servicios telefónicos multilingües para atender a los
usuarios en idiomas diferentes al español y el inglés. Parte del
material que ofrecían estaba en varios idiomas distintos del inglés,
como por ejemplo, una señal en una parada de autobús en Oakland,
California traducida a siete idiomas (véase la figura 1). Los efectos
de los servicios de acceso al inglés prestados por los organismos de
transporte y las MPO destinados a satisfacer las necesidades de las
comunidades con conocimientos limitados del inglés no se conocen o no
se entienden bien. Pocos de los organismos que visitamos habían
efectuado una evaluación explícita de las necesidades de las
comunidades con conocimientos limitados del inglés que residen en sus
áreas de servicio, o una evaluación de la eficacia de sus actividades
de acceso al idioma, aun cuando la guía del DOT relativa a esas
personas recomienda esas actividades. En consecuencia, no está claro si
las actividades de acceso al idioma realizadas por esos organismos son
lo suficientemente amplias para satisfacer las necesidades de las
personas con conocimientos limitados del inglés; por otra parte, los
grupos defensores y comunitarios de las zonas que visitamos percibían
brechas considerables en las actividades de acceso al idioma de esos
organismos. Por ejemplo, 1 grupo nos dijo que la información sobre
cambios en el servicio no se divulga de manera coherente en otros
idiomas además del inglés, lo que puede llevar a que las personas con
conocimientos limitados del inglés esperen autobuses cuya ruta cambió.
Más aún, nuestros estudios de casos sugirieron que la falta de
iniciativa en actividades de extensión de parte del organismo y la
ausencia de publicidad de sus servicios a las personas que no dominan
el inglés puede limitar el impacto y la utilización del material y los
servicios ofrecidos, mientras que unas actividades de extensión con
mayor iniciativa y la publicidad destinada a estas comunidades podrían
conducir a una mayor utilización de los servicios y redundarían en
ventajas, tales como mayor apoyo público para las entidades de
transporte y aumento del volumen de usuarios. Por ejemplo, aunque
varias entidades de tránsito ofrecían servicios telefónicos en varios
idiomas, los grupos comunitarios con los que hablamos no conocían la
existencia de esos servicios. Si bien es cierto que los costos de
prestar los servicios de acceso al inglés prácticamente se desconocen,
encontramos que varias entidades consideran que, de acuerdo con el
nivel actual de actividad, el servicio de acceso es un costo necesario
para atraer a los clientes y no se trata de un costo adicional, al
nivel actual de actividad. Sin embargo, si los organismos de transporte
decidieran ampliar considerablemente sus actividades para incluir otros
idiomas, además del inglés y el español, y agregar más material o
servicios, varios funcionarios de esos organismos nos dijeron que los
costos se volverían prohibitivos.
Figura 1. Señal en las calles de Oakland, California en siete idiomas:
[See PDF for image]
Fuente: Distrito de tránsito Alameda-Contra Costa:
[End of figure]
Por medio de su guía y otras actividades, el DOT y sus administraciones
modales ayudan a los subvencionados para que brinden acceso al idioma,
pero han hecho pocos esfuerzos por asegurarse de que los subvencionados
sepan que cuentan con esta ayuda; en los organismos de tránsito y las
MPO que visitamos, observamos que la asistencia a menudo no era
aprovechada. La ayuda más amplia que presta el DOT es la guía misma
relativa a las personas que no dominan el inglés, ya que proporciona a
los subvencionados un marco de referencia compuesto por cinco pasos
acerca de cómo dar acceso de calidad a esas personas, junto con algún
tipo de información sobre cómo poner en funcionamiento este marco de
referencia. La guía del DOT referente a las personas con conocimientos
limitados del inglés se publicó en el Registro Federal, pero no se
divulgó por ningún otro método directo, y la mayoría de las entidades
de tránsito y las MPO que visitamos no conocían la guía. Tal vez, esta
falta de conocimiento se deba en parte al movimiento interno de
personal de cada entidad desde que se publicó por primera vez la guía,
aunque un funcionario del DOT nos dijo que el organismo había hecho
poco para promoverla desde su publicación. De las 9 entidades de
tránsito y las 3 MPO que visitamos y que conocían la guía, solamente 3
habían cambiado sus actividades de acceso al idioma en respuesta a
ella, y solamente 1 había puesto en práctica el marco de referencia de
cinco pasos completo. Esto se debe en parte, según nos informaron casi
todas las entidades de tránsito y las MPO, a que habían estado
prestando servicios de acceso al idioma por muchos años antes del
Decreto Ejecutivo y de la emisión de la guía del DOT relativa a las
personas que no dominan el idioma. La FTA y la Administración Federal
de Autopistas (FHWA, por sus siglas en inglés) han impartido talleres
en unas cuantas conferencias anuales que abordaban concretamente el
marco que figuraba en la guía y daban información acerca de cómo llevar
a la práctica partes de ella; sin embargo, pocas de las entidades que
visitamos informaron haber asistido a estos talleres. El DOT también
participa en el Grupo de trabajo interinstitucional federal sobre
dominio limitado del inglés (Federal Interagency Working Group on
Limited English Proficiency), que ofrece información y asistencia
técnica a los subvencionados del gobierno federal por medio de un
centro de intercambio de información en línea en www.lep.gov, aunque la
mayor parte de la información del sitio web no se refiere
específicamente al transporte. Otros recursos del DOT, tales como
programas de intercambio de pares, auspiciados por la FTA y la FHWA,
tienen unas cuantas publicaciones que abordan las actividades de acceso
al idioma. Los programas de capacitación, ofrecidos por conducto del
Instituto Nacional del Tránsito de la FTA y el Instituto de Autopistas
Nacionales de la FHWA, mencionan los servicios de acceso al idioma a
través de un contexto más amplio, tal como el proceso de planificación
del transporte, y no todos mencionan concretamente la guía. Varias de
las entidades de tránsito y las MPO que visitamos dijeron que una mejor
capacitación y asistencia técnica de fácil acceso, específica del
acceso al idioma, y que incluyera cómo poner en práctica la guía del
DOT, referente a las personas con conocimientos limitados del inglés,
podrían darles maneras de suministrar el acceso más eficazmente a las
poblaciones que no dominan el inglés.
La prestación de servicios de acceso al idioma para las poblaciones con
conocimiento limitado del inglés por parte de las entidades de tránsito
y las MPO es supervisada por medio de las revisiones detalladas de
cumplimiento con el Título VI de la FTA y de dos procesos de revisión
más amplios: revisiones trienales de las entidades de tránsito
efectuadas por la FTA y revisiones de la certificación de planificación
efectuadas conjuntamente por la FTA y la FHWA. Sin embargo, estas
revisiones no evalúan las actividades de los subvencionados de
conformidad con el marco que figura en la guía del DOT y no tiene
criterios uniformes para determinar si una entidad presenta
deficiencias en la prestación de esos servicios. Si bien es cierto que
el marco y las sugerencias que figuran en la guía relativa a las
personas con conocimientos limitados del inglés no son requisitos,
sirven como una guía útil para garantizar que la prestación de
servicios de acceso al idioma por parte del subvencionado a las
personas que los necesitan cumpla con los requisitos federales, de
conformidad con el Título VI. Sin embargo, la revisión de cumplimiento
del Título VI y la revisión de certificación de la planificación no
incorporan la guía acerca de las personas que no dominan el inglés, y
la revisión trienal tiene apenas unas cuantas preguntas concretas
relacionadas con la guía relativa a esas personas. Las deficiencias
relacionadas con el acceso al idioma, en la medida en que existan, rara
vez se identifican durante estos procesos de revisión. Más aún, los
criterios aplicados en estos procesos de revisión para identificar una
falla en la prestación de servicios de acceso al idioma, no son
uniformes ni claros. Por ejemplo, según las revisiones trienales,
solamente se encontrará que una entidad está fallando si se ha
presentado una queja contra la entidad local, mientras que según otras
revisiones, no es necesario que se haya presentado una queja para
encontrar una deficiencia. Como consecuencia, lo que constituye una
falla de acuerdo con una revisión, tal vez no lo sea de acuerdo con
otra, aunque las entidades objeto de la revisión tal vez estén
prestando el mismo nivel de servicio. Además de los tres procesos de
revisión, la FTA investiga las quejas que presenta el público relativas
al Título VI sobre alegatos de discriminación por razón de país de
origen contra personas que no dominan el inglés. Las investigaciones de
la FTA se concentran en si un subvencionado ha tomado medidas
razonables para dar acceso de calidad a las personas que no dominan el
inglés. Hasta ahora, la FTA sólo ha recibido una queja relacionada con
el acceso al idioma. En ese caso, la FTA determinó que la entidad de
tránsito en cuestión debería haber proporcionado acceso al idioma para
su proceso de planificación. Sin una supervisión más completa y
uniforme, que tenga en cuenta la guía del DOT, las actividades de
acceso al idioma de las entidades probablemente seguirán siendo
variadas e incoherentes, y pueden dejar a la entidad expuesta a otras
quejas.
Conclusiones:
Las entidades de tránsito y las MPO de todo el país están prestando una
amplia gama de servicios de acceso al idioma. Sin embargo, la
determinación y el suministro de acceso eficaz al idioma para los
servicios de transporte no es una cuestión bien definida. Para
lograrlo, una entidad debe tener una comprensión muy clara del tamaño y
la ubicación de la comunidad con conocimientos limitados de inglés de
su área, así como de sus necesidades de información aunque esas
evaluaciones rara vez se hacen. A continuación, la entidad debe
ocuparse de un gran número de asuntos, como la determinación de los
servicios de acceso al idioma que debe prestar y en qué cantidad, cómo
deben hacerse las traducciones, dónde es más conveniente distribuir el
material o los servicios y cuál es la mejor forma de anunciar el
material y los servicios a las comunidades de personas que no dominan
el inglés. Para las entidades que prestan servicios en entornos muy
diversificados culturalmente, los retos aumentan en forma exponencial.
Concretamente, algunas de las preguntas que es necesario plantearse
son: ¿A cuántos idiomas deberían traducirse el material y los
servicios? ¿Es posible definir un límite con respecto al tamaño o
proporción de diferentes grupos de idioma que debe existir antes de
poder prestar servicios de traducción? ¿Serán muy complejas las señales
traducidas para que los usuarios del transporte público las utilicen
eficazmente? ¿Serán excesivos los costos de traducciones, teléfonos y
servicios en la web debido a que tal vez esos servicios se utilicen
relativamente poco? Más aún, dar acceso al idioma es apenas una parte
de una estrategia más amplia de comunicación para estas entidades, que
puede incluir la determinación de cómo pueden ellas suministrar
información útil en inglés, cómo resuelven el problema de comunicación
con las personas que tienen discapacidades visuales o auditivas, o cómo
manejan la comunicación con las personas afectadas con discapacidades
cognoscitivas. Una necesidad evidente en todos estos casos es la de que
las entidades cuenten con programas de extensión para llegar a esas
comunidades, y trabajen en asociación con ellas para determinar y
satisfacer una variedad de necesidades de información.
La guía del DOT acerca de las personas con conocimientos limitados del
inglés, así como muchos de los recursos federales disponibles, pueden
brindar alguna ayuda a las entidades de tránsito y a las MPO cuando
tienen que afrontar esos retos y tomar decisiones acerca del nivel de
acceso al idioma que deben ofrecer; sin embargo, la falta de
conocimientos de la entidad local sobre la existencia de esos recursos
limita su utilidad. Además, para algunas entidades de tránsito y MPO,
la ayuda a su alcance no resultó eficaz para contribuir a contestar
algunas de las preguntas difíciles expuestas en los párrafos
anteriores, debido a que no ofrece mucha información acerca de lo que
incluye una buena evaluación del idioma y las necesidades, o cómo hay
que hacerla. No suministra una plantilla ni ejemplos de planes eficaces
de acceso al idioma; tampoco ayuda mucho a determinar cómo se debe
vigilar y juzgar la eficacia de las actividades de acceso al idioma que
realizan las entidades. En vista de la falta de datos acerca de la
eficacia de los servicios, la disponibilidad de esa ayuda cobra mayor
importancia. La difusión más directa de la guía relativa a las personas
con conocimientos limitados del inglés y la ayuda disponible, así como
la preparación de asistencia complementaria para llevar a cabo las
evaluaciones, formular planes y vigilar la eficacia de las actividades
de acceso al idioma, podrían contribuir a vincular a las entidades
locales con información y recursos que pudieran ayudarlos a mejorar el
acceso a sus servicios para personas con conocimientos limitados de
inglés.
Si bien las quejas relativas al acceso al idioma son poco usuales, las
actividades realizadas por las entidades de tránsito y las MPO para
brindar dicho acceso suelen ser percibidas por los grupos comunitarios
como inexistentes en ciertas áreas, en especial con respecto a la
inclusión de esas comunidades en los procesos de toma de decisiones,
con lo cual surge la posibilidad de que se presenten otras quejas
contra estas entidades por no brindar un acceso razonable al idioma.
Sin embargo, en estos momentos, las actividades de vigilancia y
supervisión realizadas por la FTA, y en menor grado por la FHWA,
probablemente no eliminen las brechas percibidas en el suministro de
acceso al idioma, debido a las incongruencias en el alcance y en los
criterios acerca de lo que constituye una deficiencia. Por ejemplo, una
de las quejas principales de los grupos comunitarios es la falta de
participación de las comunidades con conocimientos limitados del
inglés, o de los grupos comunitarios que los representan, en los
procesos de toma de decisiones. Sin embargo, las revisiones de la
certificación de planificación no consideran la participación per se,
sino que se concentran en si se suministraron intérpretes en las
reuniones públicas "si eran necesarios". Más aún, la revisión piloto de
la FTA del acceso al idioma, que utilizó la guía del DOT referente a
las personas que no tienen buenos conocimientos de inglés, reveló
varias deficiencias que no se hubieran encontrado con el proceso actual
de revisión, y dichas deficiencias pueden encontrarse usualmente en
innumerables entidades. No obstante, es importante considerar que los
hallazgos de deficiencias, tal como se hacía con la revisión piloto, no
indican necesariamente que una entidad ha sido discriminatoria. Sin
embargo, la incorporación de otros aspectos clave de la guía del DOT
relativa a las personas con conocimientos limitados del inglés en los
procesos actuales de revisión y de criterios uniformes acerca de lo que
constituye una deficiencia podría ser útil para que las entidades de
tránsito y las MPO entendieran sus responsabilidades de conformidad con
el Decreto Ejecutivo y la guía del DOT relativa a esas personas y, por
ende, conducir al mejoramiento de los servicios para ellas.
Recomendaciones para una acción ejecutiva:
A fin de mejorar los conocimientos y la comprensión acerca de las
responsabilidades de quienes reciben financiamiento del DOT para la
prestación de servicios de acceso al idioma, recomendamos que, una vez
que el DOT emita la versión final de su guía relativa a las personas
que no dominan el inglés, el Secretario del Departamento de Transporte
se asegure de que la guía se distribuya a todos los subvencionados por
el DOT, mediante un memorando de política o cualesquiera otros métodos
directos, e instruya al personal regional para que los subvencionados
en su área sepan plenamente de la existencia de la guía y de las
responsabilidades de los subvencionados de conformidad con ella.
Para aumentar y mejorar las actividades de acceso al idioma que
realizan las entidades de tránsito y las MPO, recomendamos que el
Secretario, cuando emita la guía modificada del DOT sobre los servicios
para personas que no dominan el inglés, tome las dos medidas
siguientes:
* Preste asistencia técnica complementaria, tal como plantillas o
ejemplos, para ayudar a las entidades a formular evaluaciones del
tamaño, la ubicación y las necesidades de las poblaciones con
conocimientos limitados de inglés; planes para poner en práctica
servicios de acceso al idioma y evaluaciones de la eficacia de los
servicios de acceso prestados por las entidades.
* Divulgue la disponibilidad de recursos federales existentes para
cuestiones relacionadas con las personas que no dominan el inglés,
entre otros, talleres, el sitio web www.lep.gov, programas de
intercambio de pares y cursos de capacitación disponibles para las
entidades de tránsito y las MPO, y facilite el acceso a esos recursos
por medio de un vínculo claro con la ayuda relativa a esas personas en
el sitio web del Programa de creación de capacidad para la
planificación del transporte (Transportation Planning Capacity Building
Program).
Para garantizar que las entidades de tránsito y las MPO entiendan sus
responsabilidades de proporcionar servicios de acceso al idioma, y para
asegurar que estén suministrando el acceso adecuado al idioma en sus
servicios y sus procesos de planificación y de toma de decisiones
relativos al transporte, recomendamos que el Secretario incorpore más
plenamente la guía modificada acerca de las personas con conocimientos
limitados del inglés en los procesos actuales de revisión mediante la
adopción de las siguientes tres medidas:
* Incluir preguntas acerca de si las entidades han hecho evaluaciones y
cuentan con planes de acceso y mecanismos de evaluación y vigilancia en
funcionamiento para los procesos de revisión de cumplimiento del título
VI y de las revisiones trienales.
* Incluir preguntas más específicas relacionadas con el acceso al
idioma para el proceso de planificación y la participación de las
comunidades que no dominan el inglés en las revisiones de la
certificación de planificación.
* Fijar normas uniformes que definan lo que constituye una deficiencia
en el suministro de acceso al idioma y que se aplicarán en todos estos
procesos de revisión para garantizar que lo que ahora constituye una
deficiencia podría generar directamente una falla en la prestación de
los servicios a los interesados o suscitar quejas contra la entidad.
Comentarios de la entidad:
Recibimos comentarios acerca de un borrador de este informe de
funcionarios del DOT quienes, en general, estuvieron de acuerdo con los
resultados y las recomendaciones del informe y aportaron aclaraciones
técnicas que se incorporaron donde convenían. En especial, los
funcionarios dijeron que el DOT ya está planificando tomar medidas para
abordar algunas de nuestras recomendaciones, entre otras, garantizar
que su guía modificada relativa a las personas que no dominan el inglés
se distribuya ampliamente y de manera adecuada, además de aumentar la
capacitación y la asistencia técnica destinada a los subvencionados.
Metodología:
Para determinar los tipos de servicios de acceso al idioma que las
entidades de tránsito y las MOP prestaron a las poblaciones con
conocimientos limitados del inglés, visitamos siete zonas estadísticas
metropolitanas[Footnote 7] en Arkansas, California, Illinois, Carolina
del Norte y Texas.[Footnote 8] Utilizamos datos del censo para
seleccionar estos lugares para las visitas sobre la base de tamaño,
proporción y crecimiento de la población con conocimientos limitados de
inglés, el número de idiomas hablados y la amplitud de la utilización
del transporte. Efectuamos entrevistas semiestructuradas a funcionarios
de 20 organismos de tránsito, 7 MPO y 16 grupos comunitarios y de
defensores; además, examinamos documentos y otro tipo de información.
Complementamos estos estudios de casos y las entrevistas con los
resultados de un estudio de 2004, realizado para el Departamento de
Transporte de Nueva Jersey, que incluía una encuesta de los organismos
de tránsito de todo el país, así como encuestas y grupos focalizados en
personas residentes de Nueva Jersey que no dominan el inglés.[Footnote
9] Para entender cómo el DOT ayuda a las entidades de tránsito y las
MPO para que presten servicios de acceso al idioma, entrevistamos a
funcionarios del DOT con conocimientos de los recursos disponibles para
el acceso al idioma. Examinamos y analizamos la ayuda prestada por el
DOT, así como otros recursos federales relacionados con el acceso al
idioma. Para documentar la forma en que la FTA y la FHWA del DOT
vigilan la prestación de servicios de acceso al idioma por parte de las
entidades de tránsito y las MPO, entrevistamos a los funcionarios de la
FTA responsables de las revisiones del acatamiento de los derechos
civiles y de las revisiones trienales y a los funcionarios de la FTA y
la FHWA encargados de las revisiones de certificación de la
planificación. Examinamos la documentación y los resultados de tres
procesos de revisión y analizamos hasta qué punto el acceso al idioma
se considera en las revisiones y si se han formulado normas para ser
utilizadas por los examinadores al identificar las deficiencias
relativas al acceso al idioma. Efectuamos nuestro trabajo desde febrero
hasta octubre de 2005, de conformidad con las normas gubernamentales de
auditoría generalmente aceptadas.
Apéndice I: Contactos en el Tribunal de Cuentas (GAO) y reconocimientos
al personal:
Contactos en GAO:
Kate Siggerud (202) 512-2834 o siggerudk@gao.gov:
Reconocimientos al personal:
Además de la persona mencionada, las siguientes hicieron aportes
esenciales para la preparación de este informe: Rita Grieco, Directora
Adjunta; Michelle Dresben; Edda Emmanuelli-Perez; Harriet Ganson; Joel
Grossman; Diane Harper; Charlotte Kea; Grant Mallie; John M. Miller;
Sara Ann Moessbauer; Marisela Perez; Ryan Vaughan; Andrew Von Ah; Mindi
Weisenbloom; y Alwynne Wilbur.
FOOTNOTES
[1] 42 U.S.C. § 2000d et seq.
[2] Decreto Ejecutivo 13166 "Mejor acceso a servicios para personas con
conocimientos limitados del idioma inglés" ("Improving Access to
Services for Persons with Limited English Proficiency"). 65 Fed. Reg.
50121 (16 de agosto de 2000).
[3] 42 U.S.C. § 2000d
[4] 42 U.S.C. § 2000d-1
[5] Las quejas de efecto desigual se refieren a prácticas que son
aparentemente neutras en cuanto al tratamiento de diferentes grupos,
pero que en la realidad recaen con más fuerza sobre un grupo que sobre
otro y no pueden justificarse por una necesidad comercial. Raytheon Co.
contra Hernández, 540 U.S. 44 (2003). De conformidad con la teoría de
discriminación de efecto desigual, la práctica aparentemente neutra
puede ser considerada como discriminatoria ilegalmente sin las pruebas
de intención subjetiva de discriminar que se requieren en los juicios
de tratamiento desigual.
[6] 65 Fed. Reg. 50121.
[7] Una zona estadística metropolitana es una zona principal que
contiene un núcleo substancial de población, junto con las comunidades
adyacentes que tienen un grado alto de integración socioeconómica con
esa zona principal. Las zonas estadísticas metropolitanas comprenden
uno o más condados completos.
[8] Concretamente, visitamos: 1) Los Ángeles/Riverside/Orange County,
California; 2) San Francisco/Oakland/San José, California; 3)
Chicago/Gary/Kenosha, Illinois, Indiana, Wisconsin; 4) Austin/San
Marcos, Texas; 5) Fayetteville/Springdale/Rogers, Arkansas; 6)
Raleigh/Durham/Chapel Hill, Carolina del Norte; 7) Greensboro/Winston-
Salem/High Point, Carolina del Norte.
[9] Dra. Rongfang (Rachel) Liu, Mobility Information Needs of Limited
English Proficiency (LEP) Travelers in New Jersey (Diciembre de 2004).
La Dra. Liu preparó este estudio para el Departamento de Transporte de
Nueva Jersey/Administración Federal de Autopistas.
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Congress, exists to support Congress in meeting its constitutional
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analyses, recommendations, and other assistance to help Congress make
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good government is reflected in its core values of accountability,
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